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Anulación del contrato con Tecnimont: corolario de un sinuoso proceso

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Por: Carlos Arze Vargas[1]

La reciente decisión gubernamental de anular el proceso de
contratación de la construcción de las plantas de propileno y polipropileno,
pone nuevamente en el debate público no sólo la difundida corrupción en las
acciones de los funcionarios de gobierno, sino la idoneidad de la planificación
e implementación del proceso de industrialización, bajo la administración del
MAS. Por ello, con el propósito de proveer de información relevante sobre dicho
proceso, reproducimos un fragmento del libro Industrialización en el Proceso de Cambio. La modernización populista
del MAS
publicado por Cedla en 2014.

La industrialización
durante el “Proceso de Cambio”

La política de industrialización del actual gobierno se
enmarca en la estrategia de desarrollo establecida en el Plan Nacional de
Desarrollo (PND) aprobado en 2007. El PND consideraba que el pilar económico
del desarrollo nacional eran los sectores extractivos, Hidrocarburos y Minería,
debido a su capacidad de generar excedentes económicos que podrían ser
invertidos en su propio crecimiento, en su industrialización y en otros
sectores generadores de empleo. Debido a ese carácter estratégico se plantea
que el Estado debería intervenir activamente en toda la cadena productiva en
“alianzas estratégicas con el sector privado nacional e internacional” al que
se le otorgaría todas las garantías jurídicas necesarias para su
establecimiento en territorio nacional, en virtud de la necesidad de contar con
grandes inversiones de capital (PND 2007, 99).
En el caso de los hidrocarburos,
la tercera política/estrategia del PND planteaba establecer el programa de Complejos
Industriales del Gas
, que contemplaban “plantas de extracción de licuables
de las corrientes de gas natural de exportación a la Argentina y Brasil, para
recuperar el GLP y gasolinas para el mercado interno y los excedentes para
exportación, de petroquímica (polietileno y urea-amoniaco), y de industria termoeléctrica
(PND 2007, 117).
Esta estrategia fuer reiterada en 2009 por la Estrategia
Boliviana de Hidrocarburos y posteriormente por los planes de las empresas
estatales, aunque su instrumentalización a través de programas y proyectos
resultó diferente y hasta contradictoria.

El primer Plan de
Industrialización de hidrocarburos

El Plan de Inversiones 2009-2015 de YPFB fue el primero y más
importante documento que se orientó a la aplicación de esas directrices
generales. Estableció la Estrategia de abastecimiento
del mercado interno de hidrocarburos líquidos
que se llevaría a cabo en el
mediano y largo plazo. En el mediano plazo contemplaba el incremento de la
capacidad de producción de las refinerías, la importación de productos
deficitarios, la construcción de plantas de separación de GLP en río Grande y
Madrejones, y la ampliación de la capacidad de transporte para la exportación a
Argentina. En el largo plazo, se proyectaba la construcción de una nueva
refinería, de una planta de Gas to Liquid (GTL), la implementación de un
segundo módulo de la Planta de Separación de Licuables de Madrejones y la
ampliación de la capacidad de transporte y almacenaje (PI2009-2015, 89ss). El
plan, además, incorporaba un programa de industrialización que incluía la
construcción de un Complejo Petroquímico en Carrasco/Cochabamba (cuyo centro
sería la Planta de Amoniaco-Urea y que contaría en el futuro con otras plantas
de “fertilizantes NPK, MAP, DAP y Nitrato de Amonio”) y la implementación de
una Planta Sistema Constructivo Petrocasas en asociación con Pequiven de
Venezuela en Caracollo/Oruro, aunque estos proyectos no tenían, claramente,
relación con la estrategia de corto y 
mediano plazo de abastecimiento de combustibles del mercado interno
(PI2009-2015, 165).

Problemas institucionales y corrupción modifican el plan inicial

En 2009, con la aprobación de
la nueva Constitución Política del Estado
(CPE), se produjo un problema de superposición de atribuciones de YPFB y de la
recién creada Empresa Boliviana de Industrialización de Hidrocarburos (EBIH),
pues hasta
ese momento la ley asignaba la responsabilidad de la industrialización a YPFB[2].
Además, como resultado del escándalo de corrupción producido en YPFB en el
denominado “caso Catler”, se produjeron cambios institucionales en la empresa
estatal que implicaron el reinicio de toda la política de industrialización.
En diciembre de 2010, YPFB replanteó su plan de inversiones a través del Plan Estratégico Corporativo 2011-2015
(PEC), que inicialmente incorporaba el Plan de Plantas de Separación pero no el
Plan de Industrialización: en el acápite de Resumen del Plan de Inversiones de
la Corporación, excluía los proyectos de industrialización argumentando que eran
de responsabilidad de la EBIH, y también a los proyectos de separación bajo la
justificación de que los montos de inversión para ellos no contaban “con una
programación de inversiones plurianual definida” (PEC, 197).
Modificando drásticamente lo establecido por el anterior
plan, en octubre de 2012 se publicó un Plan
de Industrialización del Gas Natural
de YPFB para el período 2011-2016
(PIGN) que mencionaba que YPFB asumía la realización de los proyectos que la EBIH
había estudiado y cuyos resultados fueron entregados a YPFB: plantas
Amoniaco-Urea, Etileno-Polietileno y GTL. Considerando que no había “escenarios
favorables” para desarrollar el proyecto GTL postergaba el mismo para el largo
plazo e incluía únicamente los proyectos de Planta de Amoniaco-Urea y Planta de
Etileno-Polietileno, a desarrollarse en el corto y mediano plazo. Se trataba,
entonces, de un plan que priorizaba la producción de fertilizantes y plásticos
a partir de dos proyectos que debían entrar en operación en 2015, en el caso de
la planta de Amoniaco-Urea, y en 2016, en el de la planta de Polietileno.
Adicionalmente, el Programa
de Inversiones 2013 de YPFB Corporación
consignaba como proyectos de
industrialización las plantas de separación de Río Grande –que operaría desde
el segundo semestre de 2013-, la planta de Gran Chaco -que iniciaría
operaciones desde fines de 2104–, junto a las plantas de Amoniaco-Urea y de
Etileno-Polietileno, que operarían en 2015 y 2017, respectivamente.
Finalmente, el Programa
de Inversiones 2014 de YPFB Corporación
incorporaba los mismos proyectos,
aunque modificaba la fecha de inicio de operaciones de la Planta de Etileno,
postergándola para el año 2022 e incluía la construcción de una planta de
Propileno-polipropileno, que iniciaría operaciones en 2018, y la planta Gas
Virtual GNL que operaría desde septiembre de 2014.
La descripción del curso tomado por la planificación sectorial
muestra un enorme grado de incoherencia
en la formulación de los proyectos[3],
discrepancias en la asignación de atribuciones a las instituciones encargadas y
problemas como falta de conocimiento de las condiciones de mercado para algunos
productos. Sin embargo, el aspecto que más destaca es la disminuida magnitud de
los esfuerzos comprometidos en la industrialización, que contrastan con la
importancia que los planes sectoriales dieron a la exportación del gas natural.
Aunque las proyecciones del PI 2009-2015 preveían un incremento de la
producción diaria de gas natural de 49 millones de metros cúbicos por día a
76.5 millones de metros cúbicos por día entre 2009 y 2015, solo preveía
destinar 9 millones de metros cúbicos por día para la industrialización hacia
el año 2015, es decir, un 12%.

Retraso de los proyectos e incertidumbre sobre el
proceso de industrialización

De acuerdo a las
últimas publicaciones del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas referidas
a las empresas estatales[4],
de un total de veintitrés proyectos considerados “de industrialización”, sólo
nueve se encontraban en operación en septiembre de 2014. En el caso de los
hidrocarburos, sólo uno de siete proyectos se encontraba en funcionamiento en
septiembre de 2014.
El siguiente cuadro muestra que sólo el proyecto de la
Planta de Separación de Gas Natural de Río Grande había entrado en operación en
septiembre de 2013, con un retraso de dos años respecto a la fecha de inicio
prevista por el PI2009-2015 de YPFB. Los otros proyectos que estarían más
próximos a iniciar operaciones eran el Gasoducto Virtual, la Planta de
Separación de Gran Chaco, la Planta de Amoniaco-Urea y la Planta de Tuberías y
accesorios que debían funcionar a partir de 2015, todos ellos con diferente
grado de retraso, mientras que el funcionamiento de las plantas de Propileno y
Etileno se postergaba más allá de 2018.
Proyectos de
industrialización de Hidrocarburos


(*) Según el Plan de Inversiones 2009-2015
de YPFB sólo GTL, Amoniaco y Petrocasas eran proyectos de industrialización. 
(**) Según MEFP-G77 y
Min. Luis Arce, exposición Harvard. 
                                    
(1) YPFB
menciona consumo posible de gas en el proyecto, pero no se incluye éste en el
plan quinquenal.     
                                                                                                       
(2) En Plan de Inversiones 2009-2015 de
YPFB formaba parte del Plan de Redes de Distribución, no de industrialización.                                                                            
n.d.= no
definido.   
                                                                                                       
Fuente: Carlos Arze, Industrialización en el Proceso de Cambio.
La modernización populista del MAS
, 2014.
 Algunos aspectos generales de este proceso
merecen un comentario. En primer lugar, la información del gobierno incluye
tres proyectos que no son de industrialización, contradiciendo las propias
precisiones del PI 2009-2015 sobre la diferencia de los procesos de
separación/extracción de líquidos de la corriente del gas natural y la
transformación de éste mediante procesos químicos. Es más, la Planta de GTL
–que tenía el propósito de facilitar el transporte del gas natural- era
incluida en el PI 2009-2015 como un proyecto perteneciente al Plan de Redes de
Distribución y no como un proyecto de industrialización.
El segundo aspecto se refiere al cambio drástico e
intempestivo del proyecto de construcción de la Planta de Etileno-polietileno,
postergado hasta el año 2022 y su reemplazo por la Planta de
Propileno-polipropileno que sería construida hasta el año 2018.
El tercer aspecto se refiere a la Planta de Tuberías y
Accesorios que debería producir además geomembranas y agrofilms a partir del
polietileno proveniente de la Planta de Etileno de Gran Chaco. En este caso, el
problema es que mientras se prevé que esta fábrica de tuberías funcione desde
fines de 2015, la planta de etileno que le debería proveer de material prima lo
haría recién desde 2022, por lo que de podría deducir que la fábrica utilizaría
insumos importados.
Finalmente, los cambios sobre los proyectos petroquímicos
anunciados entre abril y mayo de 2014 modificaron radicalmente los objetivos
anunciados respecto a la relación entre la planta de Gran Chaco –concebida no
sólo para producir GLP y otros combustibles, sino para extraer etano como
materia prima– y la futura planta de Etileno/Polietileno. En efecto, el
presidente de la empresa estatal, Carlos Villegas, anunciaba en abril de ese
año que el etano extraído en la planta de Gran Chaco sería destinado a la
exportación a Argentina y que sería el propano el que se destinaría como
materia prima al complejo petroquímico. En mayo del mismo año, el presidente
Evo Morales anunciaba que la empresa Tecnimont contratada en un principio para
la realización de los estudios de ingeniería de una planta de
Etileno/Polietileno, había realizado adicionalmente
el estudio para una planta de Propileno/Polipropileno y que ésta pasaba a ser
el primer proyecto en ser implementado. Esta decisión, además de constituir una
prueba de la incoherencia de la planificación estatal y de revelar la
influencia política determinante del gobierno argentino, provocaría dos
conflictos adicionales: i) el objetivo de exportar GLP sería afectado por la
nueva decisión de utilizar el propano –que junto al butano es uno de los
componentes del GLP- para la nueva planta de Propileno/Polipropileno, y ii)
otros proyectos de industrialización basados en el uso del etileno/polietileno
como materia prima deberán ser postergados también hasta el año 2022.

Sobre la naturaleza
de los proyectos

Las características centrales de los proyectos, que nos
permiten ver el grado de relación que tienen con el cumplimiento del objetivo
de industrialización y superación del patrón primario exportador, son:
– Su alcance está predeterminado por su subordinación al objetivo central de la gestión de gobierno,
consistente en la obtención de ingresos fiscales
mediante el control de la
renta proveniente de la explotación de los recursos naturales no-renovables y
de la energía eléctrica. La política confunde o reduce el objetivo de
transformación industrial a la “agregación de valor”, en su limitado sentido de
obtención de mejores precios en mercados externos.
– Su orientación,
magnitud y oportunidad están determinadas por su sujeción a los movimientos del
mercado internacional, es decir a la demanda externa de los capitales de los
países desarrollados
, incluidos los proyectos más importantes de producción
de fertilizantes y de materias primas plásticas (etileno y propileno), cuya
priorización ha variado de acuerdo a la presión de esas fuerzas externas. Esto
significa, por contraparte, que no se
prioriza la formación del mercado interno
como objetivo, sino que sólo se
toma en cuenta su atención en términos del abastecimiento de productos en los
niveles reducidos que le permite el bajo desarrollo de las transacciones
mercantiles. Además, significa, como sucede con los sectores extractivos y como
sucedió en el pasado con experiencias de industrialización, que son altamente
vulnerables a los vaivenes de la demanda externa y de los precios
internacionales.
– Su realización está
influida, sino determinada, en alto grado por las condiciones resultantes de la
magnitud y la dinámica general de las inversiones extranjeras
, asentadas en
las principales ramas productivas: hidrocarburos, minería y energía. Esto
porque el resultado de su actividad define, por ejemplo, las reservas de
recursos naturales, las posibilidades de exploración de nuevos yacimientos, las
condiciones de su realización comercial, etc., reflejados en la existencia de
materias primas base del proceso de industrialización.
– De las anteriores condiciones se deriva que la política de industrialización del actual
gobierno no prioriza el fortalecimiento de la participación ni de la capacidad
del sector público
. Ellos se reflejan en el relativamente pequeño número de
proyectos y los bajos niveles de inversión en relación a los valores de las
rentas apropiadas fiscalmente y del gasto corriente.
Ninguno de los
planes de industrialización sectorial propuso la producción de máquinas que
produzcan máquinas/equipos de producción (bienes de capital)
. La mayoría de
los proyectos previstos tienen un carácter básico, en el sentido de que se
trata de la transformación simple de materias primas, lo que ocurre tanto en la
minería y la metalurgia, en los hidrocarburos con los procesos de
separación/extracción de líquidos y en la manufactura de alimentos. Por tanto,
los proyectos no implican encadenamientos o articulación intersectorial,
contribuyendo a consolidar la característica desarticulación de la matriz
productiva nacional, y dependen de insumos y materias primas importadas
(petrocasas y tuberías de polietileno, fabricación de ácido sulfúrico,
fabricación de baterías de litio, fabricación de papel y ensamblaje de
computadoras). En el caso de la manufactura, en especial, se trata de proyectos
de pequeña escala productiva y limitados por la dinámica y capacidad de los
pequeños productores en su calidad de proveedores y de las comunidades locales
como consumidores.
Por todo ello, la
política de industrialización del gobierno no descansa en un proceso de
planificación económica que supone la fijación de objetivos de transformación
estructural
, es decir, de transformación de las relaciones de producción
prevalecientes en amplios sectores de la economía boliviana y la elevación de
la productividad, como medio para ampliar la división social del trabajo y la
especialización productiva

¿La austeridad
anunciada marca el fin de la industrialización?

Las recientes declaraciones del ministro de Hidrocarburos y
Energía, Luis Alberto Sánchez, sobre el inicio de una “reingeniería” de la
gestión de YPFB y la “reconceptualización” de la industrialización, parecen
marcar un hito en el desprolijo proceso de industrialización.
Acuciado por la débil e incierta recuperación del petróleo y
por la caída estrepitosa de los precios de muchos productos petroquímicos, el
gobierno habría optado por dar un “golpe de timón” a la gestión de la empresa
estatal, priorizando la búsqueda y el desarrollo de nuevas reservas de
hidrocarburos y, por tanto, la generación de ingresos fiscales. En ese marco,
el desarrollo de los proyectos de industrialización (se menciona específicamente
la producción de Urea) se vería en problemas y la misma industrialización -como
programa central de la política del actual gobierno- estaría sujeta a cambios
en sus prioridades.
Por ello, la decisión de anular el proceso de contratación
de las plantas de Propileno y Polipropileno sugiere que la “fuerte austeridad”
implicaría no sólo su postergación por varios años, sino inclusive por un
tiempo indefinido, que dependería de la situación de la economía internacional.
Más aún, esta decisión estaría revelando que la insuficiencia de reservas de
hidrocarburos, producto de la falta de inversiones en exploración, no sólo debilitaría
la posición del país para encarar la negociación de nuevos contratos de
exportación masiva de gas, sino que obligaría a priorizar el uso de la actual
producción para cumplir con los compromisos de exportación y de consumo
interno, relegando los proyectos de industrialización.

[1]
Investigador del Centro de Estudios para el Desarrollo Laboral y Agrario,
CEDLA.
[2]
La reforma institucional empeoró la gestión pública y recién en junio de 2011
se intentó superar la ambigüedad mediante el Decreto Supremo 0922, que otorgaba
facultades a YPFB y restaba competencias a la EBIH sobre varios proyectos en
curso.
[3]
El número de los proyectos varió en los distintos planes de YPFB: en 2009 se
incorporaba cinco proyectos, en 2010 sólo dos, en 2012 también dos, en 2013 su
número subió a cuatro y en 2014 se incluyó seis proyectos.
[4] Bolivia. Una mirada a los logros
más importantes del Nuevo Modelo Económico
, junio 2014 y
Arce, Luis, The Model That Changed
Bolivia’s Economy
, septiembre 2014.

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Rympa
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